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税务实战研究

 
 
 

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房产税的属性、功能与改革目标定位  

2013-08-22 08:41:22|  分类: 转贴财税好文 |  标签: |举报 |字号 订阅

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房产税的属性、功能与改革目标定位

作者:李亭

    在沪、渝两地实施的房产税改革试点已逾两年。房产税改革试点扩围,不时成为社会各方热议的话题。下一步如何推进房产税改革,特别是围绕房产税改革目标的争论颇多。有观点认为房产税是抑制房价过快上涨的有效手段。也有观点认为,在全国范围“营改增”试点快速推进,对地方政府财力产生一定影响的情况下,要把房产税打造成地方税体系的一个主体税。还有观点认为,开征房产税抑制地方卖地的冲动,取得大量收入,可以替代卖地收入,解决“土地财政”问题。笔者认为,房产税改革试点难以在全国推开与社会各方面对房产税抱有过多幻想,对房产税的功能定位左右摇摆、模糊不清有关。

 

    明确房产税的财产税属性

 

    房产税是指以房产为课税对象、根据房产价值或租金收入向产权所有者或使用者征收的一种税。从其基本属性看,房产税属于财产税,是一种针对特定财产设置的个别财产税。个别财产税也称特别财产税(Special Property Tax)或特种财产税,是对拥有或支配的某种特定财产单独课征的一种财产税。如对土地征收的地产税或土地税,对房屋征收的房产税,对土地和房屋合并征收的房地产税或不动产税,对车辆和船舶征收的车船税等,都属于个别财产税。在不同国家和地区,对房产税的称谓有所不同,如房屋税、不动产税和物业税等。在税种设置的目的方面,美国推出房产税主要是为了增加地方政府财政收入,德国开征房产税则主要是为了调节收入分配,但世界各国把房产税划入财产税范畴是毋庸置疑的。

    基于房产的消费品属性,可以像一般商品一样,对房产的开发、销售设置开征增值税或营业税等一般商品税;也可以选择对高档别墅住房征收特别消费税。但这都属于在房产的开发、交易环节课税,不属于保有环节房产税的范畴。基于房产的投资品属性,可以像一般投资利润一样,对房产投资收益课征所得税或利得税。但这不属于财产税范畴,而应归为所得税类,比如对房屋租赁所得、房屋转让取得的收入课征的所得税。房产税的计税依据并不是所得额,而是房产价值或者交易价格,这就决定了房产税不同于对财产收益所课之税。因此,无论基于房产的消费还是投资属性,在房产的开发、交易或转让环节课征的商品税、所得税均不属于房产税,它是以当年国民收入流量为税源,属于流量税范畴。而在保有环节课征的房产税,是以国民收入存量为税源,属于存量税。房产税和遗产税、赠与税同属于存量税,不同的是,遗产税、赠与税是在财产产权转移环节征收,房产税是在财产保有环节征收。

    反观沪、渝两市房产税改革的相关规定,上海市的房产税试点方案只涉及增量房,即只对新购且属于第二套及以上的住房征税,具体规定为对上海居民新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房和非上海居民家庭在当地新购住房征税,其中上海市居民家庭人均住房面积低于60平方米的,新购房暂免征收房产税。重庆市房产税改革试点除对增量房征税外,还对存量房里的高档住宅,如花园洋房、独栋别墅征税,但起征点是180平方米。比较沪、渝两市试点,在征税对象范围方面,二者都涉及对新购住房征收房产税,不同的是重庆还对自有高档住宅征税。可见,试点的房产税改革主要对“增量”房产征收,基本未涉及“存量”房产。从计税依据看,沪、渝两市房产税计征均按照交易价格,而不是房产的市场评估价值。这不免让人产生试点是对房屋交易环节征税,只是为了在特殊时期达到调控房价效果的疑惑。因此,笔者认为,从严格意义上说,沪、渝两市试点的房产税既不同于房产特别消费税,也与典型的对房产保有环节课征的房产税相去甚远,由此导致试点效果并不尽如人意。

 

    准确把握房产税的功能

 

    基于房产税的财产税属性,笔者认为,不能过分夸大房产税的功能和作用。房产税应具有以下功能:其一,取得财政收入。房产税作为财产税的一种,是对不动产的征税,税基较大,取得财政收入职能明显。而且,不动产具有不易被转移、易于地域划分的特性,因而房产税具备为地方取得财政收入的良好属性。其二,调节财富分配,缩小贫富差距。房产税具有财产税的属性,通过对房屋所有量多的人多征税,对没有住房或住房少的人不征税或少征税,可以直接对财富的最终环节加以调节。

 

    准确定位房产税的改革目标

 

    房产税的财产税属性决定了房产税功能不能被无限放大,不能赋予房产税改革更多的政策目标。

    首先,无论从发达国家还是从我国试点地区经验来看,房产税都不能起到遏制房地产市场投机投资性需求、平抑房价的作用。从发达国家经验看,美国推出房产税主要是为了增加地方政府财政收入,其在房地产市场基本稳定或在房价过快上涨甚至出现泡沫的阶段,都没有改变房地产税收政策。美国、德国推出房产税后,都没有出现房地产价格大幅下降的局面。从我国试点地区上海、重庆的情况看,房价上涨的势头也没有得到根本遏制。实际上,房价波动主要取决于供求关系,指望“一税治百病”、让房产税成为降房价的利器是不现实的。

    其次,试图通过房产税改革,把房产税打造为地方主体税种,成为地方的重要收入来源,在短期内是不现实的。2010年我国房产税和地方税收收入分别为894.07亿元和32701.49亿元,房产税占地方税收收入的比重为2.73%。来自上海市财政局的数据显示,2011年上海市地方财政收入3429.8亿元,其中房产税22.1亿元,在上海总体财政收入中仅占0.64%。2012年我国房产税和地方税收收入分别为1372.49亿元和47319.08亿元,房产税占地方税收收入的比重为2.90%。可以看到,现行房地产税占地方税收收入的比重非常低。即使对个人住房全面征收房产税,要使房地产税成为地方主体税种或地方政府主要收入来源,至少在短期内是无法实现的。从目前试点地区的情况看,房产税也根本无法取代土地出让金制度,改变地方政府土地财政现状。

    再次,房产税改革涉及房地产税制、房地产税费制度、地方税体系以及整个税制,其改革不能就房产税论房产税,应放到整个税制框架中来统筹综合考虑设计,以便于未来有关房地产的不同环节税收的协调、房地产税制的合并和房地产税费制度的整合。按照先易后难、分步实施房产税改革,我国房产税改革目标应是分阶段性的,包括近期目标和远期目标。考虑到我国当前的税收征管能力有限,普遍开征房产税存在巨大的操作性风险,尤其是在行政法治、税收法治还不健全的情况下,近期房产税改革目标应主要定位于调节财富分配,可以在全国范围内选择多套、高档奢侈个人住房征收房产税,这可以大大降低房产税征管过程中的操作性风险以及由此带来的社会公共风险。在远期,房产税改革应考虑与城镇土地使用税、耕地占用税合并,实现城乡统一的房地产税制。逐步将房地产税打造为地方政府(主要是县、区一级)财力的主要收入来源和主体税种。

    作者单位:东北财经大学财税学院

 

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